13 травня голова Архангельської області Олександр Цибульський та голова Ненецького автономного округу Юрій Бездудный підписали меморандум про об’єднання регіонів. Пізніше члени робочої групи по об’єднанню запропонували включити в єдиний регіон Республіку Комі. Згідно із законодавством, питання про об’єднання регіонів виноситься на референдум на обох територіях. У разі підтримки громадян, президент повинен внести в Держдуму конституційний законопроект про освіту нового регіону. Ненецький автономний округ і Архангельська область належать до так званих «регіонам-матрешкам», коли округ і самостійний регіон, і частину області. Інший такий приклад — це Ханти-Мансійський і Ямало-Ненецький автономні округи, які є самостійними, але входять до складу Тюменської області.
Політичний географ Дмитро Орєшкін розповів The Insider, звідки взялася ця ініціатива і до чого може призвести об’єднання суб’єктів федерації.
Це чисто політичне явище, без нього жили не тужили з 1977 року. До цього легко перебудовувалися кордону, потім стало більш консервативно, а коли прийшов Володимир Путін, який сприймає керівну ієрархію не як асоціацію земель, а як вертикальну структуру, йому як великому начальнику незручно командувати 85-ма округами. Дуже характерно, що насправді в 90-ті роки було 89 суб’єктів федерації, потім деякі з них об’єднали, з великим трудом, до речі. Об’єднували дуже сильних з дуже слабкими, тому що у слабких не було ресурсів чинити опір — опір еліт було легко врегульовано за допомогою невеликої кількості грошей, які їм дали.
Я думаю, що причина ініціативи з об’єднанням в тому, що два нових начальника Архангельської області хотіли просто потішити, сподобатися, нагадати про себе, продемонструвати спритність, рішучість, уміння братися за важку справу — таке кар’єрне завзяття.
Об’єктивні причини об’єднання регіонів теж, звичайно, існують — це загадковий феномен «матрешечной федерації». Наприклад, Тюменська область — формально, у «велику» Тюменської області входять Ямало-Ненецький і Ханти-Мансійський округ. Виходить, що з одного боку ці округи суверенні і володіють всіма правами суб’єктів федерації, а з іншого боку вони ніби входять до складу Тюменської області і ніби як повинні підкорятися тюменському керівництву. Але де-факто – не підкоряються, тому що обидві області дуже багаті нафтою і газом, там дуже потужна нафтогазова промисловість. І політичним впливом на Москву, і економічною самостійністю вони сильніше, як це ні парадоксально, хоча формально вони входять до складу Тюменської області. І в цьому є проблема, тому що на папері ці регіони формально суверенні, і в той же час вони на папері входять до складу іншого регіону. І ось тут все закінчується правовою колізією, такі речі вирішуються на практиці за домовленістю. Наприклад, місто Тюмень справи в Ханти-Мансійська намагається не втручатися, тому що слухати Ханти-Мансійськ все одно не буде, але будуть скандали. Вони знайшли якийсь баланс і намагаються один одного не надто сильно дратувати.
У цій парадигмі існував і Ненецький округ. Так, там теж є нафта і газ, але вони набагато слабкіше Ханти-Мансійського округу розвитку. Етнічні мотиви там дуже слабкі по причині того, що в окрузі живе приблизно 45 тисяч осіб і велика частина з них — у містах, де приблизно 2/3 населення-росіяни. Ненці, в основному, зайняті природним промислом – вони пасуть оленів, ловлять рибу, живуть у дружбі з природою, а міське населення – це в основному росіяни, комі, почасти українці. Регіон багатий, але, як і всі нафтовидобувні регіони, більшу частину податкових надходжень віддає у вигляді податків в Кремль. Самим теж вистачає, наприклад, на житлове будівництво, але не можна сказати, що вони як сир у маслі катаються.
Всі ці опору регіонів з приводу об’єднання виглядають як торг місцевих еліт за підвищення відкупної ціни. Мова йде про те, скільки ці люди повинні отримати, щоб вони не вилазили на поверхню з протестами. У нас будь-яке голосування в регіонах (я не маю на увазі Москву і Петербург, де досить незалежне населення) – це є сума волевиявлення людей і місцевих еліт, і в різних регіонах ці пропорції різні. У Чечні, наприклад, результат голосування – це на 99% волевиявлення місцевого керівництва. В Архангельській області такого немає — там інтеграл, мабуть, навіть включає в себе більше половини думки населення і 30-40% думки регіональних еліт. Якщо говорити про референдум, то питання по Архангельській області буде вирішуватися більш або менш демократично, там немає школи тотальної фальсифікації. Результат там можна трохи підкоригувати, але якщо народ буде сильно проти, то істотно покращити результат буде досить важко.
Комі абсолютно точно не захоче об’єднуватися, особливо місцеві начальники, які звикли до свого бюджету і своїх повноважень, у них все відлагоджено, вони знають як взаємодіяти з Москвою. З якої радості їм своє маленьке начальницьке місце поступатися якимось «новгородцям»? Я думаю, що ідея включити до об’єднання Комі висунута, щоб поховати весь проект.
Загалом, мені як географ думається, що теоретично об’єднання — нікчемне заняття, тому що по мірі розвитку територій вони робляться складніше, і управляти ними треба зсередини. Тобто, чим більше територія розвинена, тим більш дробовий у неї адміністративний контур. Якщо ви подивіться на карту Європи, то побачите маленьку Бельгію або маленьку Німеччину, розділену до того ж на кілька федеральних земель — це контури конкретного управління. Повноваження федеральних німецьких земель дуже великі і часом навіть перевищують повноваження федерального уряду. У Сполучених Штатах те ж саме – ці п’ятдесят штатів володіють дуже високим ступенем суверенності, хоча є членами однієї держави. Ну, а там, де народу мало, там можна Тюменську область намалювати, а якщо об’єктом управління є Місяць, то достатньо взагалі однієї людини, тому що командувати там особливо нема чим.
Якщо в пріоритеті варто розвиток територій, то система управління повинна потроху дробитися, більше повноважень має переходити муніципалітетам та іншим органам самоврядування в регіонах. Вони краще знають, що їм самим треба – яким кольором фарбувати лавочки, де будувати дорогу, школу або поліклініку і в якій черговості. З Москви цього не побачиш. Якщо територією треба не керувати, а командувати, вилучати з неї ресурси (ніж Кремль і займається), тоді, звичайно, так зручніше. Але, об’єднання – це протиприродно для території, яка розвивається, і природно для території, яка деградує. І Комі, і Архангельськ розвиваються, тому було б краще їх не чіпати і залишити все як є. Але регіональним начальникам, мабуть, хочеться відзначитися перед Кремлем, вони знають, що там люблять, коли зменшують кількість людей.
Це військова логіка – не може головнокомандувач, президент, управляти одночасно 85-ю фронтами. Десятком може, а вісьмома десятками – ні. Фронти повинні ділитися на армії, армії, дивізії і так далі. Коли Путін прийшов до влади, він почав робити десять федеральних округів як раз в цій самій логіці. Для командування це зручно, а для розвитку – ні, тому що якщо розвиток іде знизу вгору, то території логічно вирішують свої завдання, а не завдання верховного головнокомандувача. Підхід до вирішення територіальних завдань показує, що вертикаль орієнтована не на розвиток територій, а підведення їх під одну адміністративну руку.