20 березня ЦВК прийняла положення про порядок голосування за поправки до Конституції, що дає можливість для Путіна «обнулити» терміни і залишатися при владі ще як мінімум 12 років. Член Ради Громадського руху «Голос» Андрій Бузін пояснює, чому в результаті майбутнього «голосування» справжнє волевиявлення громадян неможливо і суперечить світовій практиці, так і російському праву.
У січні цього року «гарант Конституції» запустив процес радикальної зміни основного закону. Початкові пропозиції насторожували, особливо в частинах, що стосуються збільшення і так безмірних повноважень президента і подальшого відсторонення Росії від міжнародного співтовариства. Проект закону про поправки до Конституції, ухвалений у першому читанні, так само, як і горезвісне розпорядження президента про голосування, викликали у деяких юристів шок, оскільки сильно суперечили російським законам. А потім, нарешті, був розіграний спектакль, який переконав цих обурених юристів, що законних підстав для всієї цієї спецоперації по обнуленню не варто було і шукати. Розглянемо по пунктах цей юридичний нонсенс.
1. Чому не можна так вносити поправки
Вигадане «загальноросійський голосування»
Проект закону, що надійшов у Держдуму в середині січня і прийнятий в першому читанні вже через кілька днів, містив статтю 2, яка представляла собою абсурдну і неюридичну формулювання. Вона свідчила, що цей закон «виноситься на загальноросійський голосування». Звичайно, можна собі уявити, що вже вступив у дію закон виноситься на якесь голосування. Але саме поняття такого голосування не містилося в російському законодавстві, тим більше не була визначена його процедура та наслідки стосовно до даного закону. Фактично це означало логічну суперечливість і нелегітимність проекту закону.
Пояснення цієї безглуздості просте: юристи Адміністрації президента, поспішаючи виконати волю начальства і не володіючи достатньою сумлінністю, написали дурницю. Працював далі над проектом більш широкого кола юристів довелося виплутуватися з цієї дурної ситуації. Фактично їм довелося дезавуювати частина роботи АП і навіть пояснення самого президента, який спочатку заявив, що підпише цей закон тільки після загальноросійського голосування.
Махінації з головами
Глави 1, 2 і 9 Конституції Російської Федерації не можуть бути переглянуті Федеральним Зборами (ч. 1 ст. 135 Конституції РФ). Але деякі передбачені законом поправки по суті повинні ставитися саме до першої або другої глав Конституції, оскільки вони змінюють принципи устрою нашої держави і впливають на права громадян. Це більшою мірою відноситься до вже прийнятого закону, а не до проекту, прийнятого у першому читанні.
Чому, питається, поправка, що вносить доповнення до Конституції «Російська Федерація, об’єднана тисячолітньою історією, зберігаючи пам’ять предків, які передали нам ідеали і віру в Бога, а також спадкоємність у розвитку Російської держави, визнає історично склалося державне єдність», відноситься до розділу 3 «Федеративний устрій», а не до розділу 1 «Основи конституційного ладу»? А поправка «Російська Федерація вшановує пам’ять захисників Вітчизни, забезпечує захист історичної правди. Применшення значення подвигу народу при захисті Вітчизни не допускається» не відноситься до розділу 2 «Права і свободи людини і громадянина»? Чи Не суперечить вона статей 28 і 29 (про свободу совісті та право висловлювати свою думку), які не можна змінювати таким законом?
Змішалися в купу бог і діти
Прийнятий закон є документом особливого виду — законом про поправку до Конституції. Форма, порядок прийняття та — частково — зміст таких законів визначається Федеральним законом від № 33-ФЗ «ПРО порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації». У цьому законі чорним по білому у статті 2 написано, що:
«1. Поправки до глав 3-8 Конституції Російської Федерації (далі — поправки (поправка до Конституції Російської Федерації) приймаються у формі закону Російської Федерації про поправку до Конституції Російської Федерації.
2. Під поправкою до Конституції Російської Федерації у цьому законі розуміється будь-яка зміна тексту глав 3-8 Конституції Російської Федерації: вилучення, доповнення, нова редакція якого-небудь з положень зазначених розділів Конституції Російської Федерації. Одним закону Російської Федерації про поправку до Конституції Російської Федерації охоплюються взаємопов’язані зміни конституційного тексту.
3. Закон Російської Федерації про поправку до Конституції Російської Федерації отримує найменування, що відбиває суть цієї поправки».
Таким чином, прийняття закону, в якому в одну купу звалені поправки про зміни правил виборів, про усечении Конституційного суду і утворення нового вищого державного органу, бог, діти, індексація пенсій і багато іншого очевидно суперечить Закону «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації». Кожна така поправка повинна бути окремим законом.
Обмеження прав Федеральних Зборів
Порядок прийняття поправок до глави 3-8 Конституції визначено не тільки Федеральним законом «Про порядок прийняття і вступу в силу поправок до Конституції Російської Федерації», але і статтями 108 і 136 самої Конституції. Внесення в Закон про поправку додаткових умов прийняття самого закону сумнівно, оскільки воно обмежує правомочності Федеральних Зборів. Тим більше сумнівно, що однією з умов вступу закону в повну силу є процедура якогось «загальноросійського голосування», яка до недавньої резолюції Конституційного суду взагалі не була передбачена чинним російським законодавством.
Незаконне маніпулювання ЦВК
Розпорядження президента № 32-РП від 14.02.2020 суперечить п. 3 ст. 20 і п. 9 ст. 21 Федерального закону «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації» (далі — Закон про гарантії виборчих прав). Президент своїм розпорядженням поклав на ЦВК повноваження, які не передбачені законом, що регулює статус та повноваження виборчих комісій. Сумнівно й те, що президент має право давати вказівки виборчим комісіям, оскільки вониу межах своєї компетенції незалежні від органів державної влади» (п. 12 ст. 20 Закону про гарантії виборчих прав), що природно, оскільки виборчі комісії організують формування цих органів.
Президент не має права давати вказівки виборчим комісіям
Голосування пройде дуже швидко
Прийнятий 17 березня указ президента, який призначив загальноросійський голосування на 22 квітня, тобто трохи більше ніж через місяць, не забезпечує достатнього часу для проведення повноцінної кампанії для висловлення різних точок зору на пропоновані до прийняття поправки. Період часу, відведений на організацію голосування, істотно менше, ніж для загальноросійського референдуму (від двох до трьох місяців — 3 ч. ст. 23 Закону про референдум).
Явка виявилася не важлива
Пропоновані зміни до Конституції вважаються схваленими загальноросійським голосуванням, якщо за них проголосувало більше половини громадян Російської Федерації, які взяли участь у загальноросійському голосуванні (ч. 5 ст. 3 Закону). Таким чином, на відміну від референдуму, де вимагається участь не менше половини громадян, внесених до списку учасників референдуму, у голосуванні може взяти участь будь-яка кількість громадян, тобто явка може бути будь-якою. Видається сумнівним, що вирішення суспільно значущих питань, питання про зміну Конституції може бути прийнята не менш ніж половиною дорослих громадян країни, в якій декларований суверенітет народу (ч. 1 ст. 3 Конституції РФ)
2. Чому «загальнонародне голосування» незаконно
Ідея проведення голосування щодо поправок до Конституції була висловлена президентом у посланні 15 січня 2020 року. Президент заявив: «Враховуючи, що запропоновані новації стосуються суттєвих змін політичної системи, діяльності виконавчої, законодавчої, судової влади, вважаю за необхідне провести голосування громадян країни по всьому пакету запропонованих поправок до Конституції Російської Федерації. І лише за його результатами приймати остаточне рішення» — і обґрунтував проведення голосування наступними словами: «Думка людей, наших громадян, народу як носія суверенітету і головного джерела влади має бути визначальним».
Таким чином, президентом було висловлено думку, а потім цю думку було закріплено законом, що запропонована зміна до Конституції має бути прийнято тільки в тому випадку, якщо «голосування громадян країни виявить бажання громадян здійснити це зміна. При цьому важливо розуміти, що така умова зміни Конституції не може бути реалізовано, принаймні в короткі терміни. Це пов’язано з двома факторами.
Давати один відповідь на різні питання — абсурд
Перший фактор — принципова некоректність питання, яке передбачається поставити на голосування. Поправки виносяться на голосування пакетом, тобто на голосування виноситься питання, який складається з кількох частин, відповіді на які можуть бути протилежними. Громадянам пропонується одночасно схвалити або не схвалити такі різнорідні зміни як, наприклад, зменшення числа членів Конституційного Суду та покладення на державу обов’язки батьків щодо дітей, які залишилися без піклування. Ставлення до цих поправок може бути різним, тому виявлення волі громадян по відношенню до такого пакету поправок не може виявити ставлення громадян до окремих поправок.
На голосування виносяться різні питання, відповіді на які можуть бути протилежними
Явка більше не критерій
Другий фактор, який не дозволить реалізувати умову виявлення волі громадян по відношенню до пропонованого зміни Конституції, полягає в тому, що запропоноване «загальноросійський голосування» не є юридично певною процедурою. У російському законодавстві відсутнє визначення терміна «загальноросійський голосування», так і достатня регламентація такого заходу.
Розробка юридичних процедур такої форми виявлення громадської думки сама по собі непроста і нешвидка справа, а реалізація таких процедур повинна передбачати скрупульозне виконання чітко визначених правил агітації та визначення результатів. Між тим одна з форм всенародного голосування з питань державного значення передбачена російським законодавством — це референдум. Порядок проведення референдуму Російської Федерації юридично визначений Федеральним конституційним законом від 28.06.2004 № 5-ФКЗ «ПРО референдумі Російської Федерації» (далі — Закон про референдум).
Причини, по яким ініціатори поправок до Конституції відмовилися від проведення загальноросійського референдуму, мабуть, криються в тому, що, по-перше, його проведення — досить тривала процедура, а по-друге, в тому, що ініціатори поправок не були впевнені в достатній явку на референдум (згідно із законом референдум вважається таким, що відбувся, якщо в ньому взяли участь більше половини учасників референдуму, внесених до списків учасників референдуму). Це вимога не випадково — він є підставою для додаткової легітимності волевиявлення.
Чому не референдум? Там повинна бути явка 50%
Слід зазначити, що прецедент проведення голосування з питання про прийняття нової Конституції в Росії був: таке голосування було проведено 12 грудня 1993 року. Тоді явка на референдумі, за офіційними даними, склала 64%.
Міжнародні норми проігноровані
Відсутність юридичної регламентації згаданого в посланні Путіна «голосування громадян країни» і бажання влади прийняти поправки як можна швидше призвело до необхідності терміново створювати нормативні акти, які б визначали захід під назвою «загальноросійський голосування». Частково регламентація загальноросійського голосування була введена статтею 2 закону про поправку до Конституції, але основна частина такої регламентації увійшла в підзаконні акти — постанови ЦВК.
Умови проведення виборів і референдумів в Росії визначаються, в першу чергу, законом про гарантії виборчих прав і законом про референдум. Міжнародні виборчі стандарти проведення виборів і референдумів містяться в міжнародних договорах, які ратифіковані Росією, і до яких, в першу чергу, відносяться Копенгагенський документ 1990 року і Кишинівська конвенція 2002 року. Більш докладний опис принципів проведення голосувань можна знайти в рекомендаціях БДІПЛ ОБСЄ та Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанська комісія).
При розробці порядку проведення нинішнього загальноросійського голосування щодо зміни Конституції не були дотримані загальновизнані умови проведення виборів і референдумів. Обґрунтуванням нехтування цими умовами стало те, що «голосування не є виборами або референдумом». Фактично ініціатори прийняття поправок і організатори голосування, заявивши про те, що голосування не є референдумом, відмовилися від найважливіших принципів, що забезпечують довіру до результатів голосувань. Одночасно це означає, що офіційні результати такого голосування не можуть бути визнані за дійсне волевиявлення громадян країни.
3. Порядок проведення голосування. Махінації ЦВК
20 березня 2020 року ЦВК РФ ухвалила постанову № 244/1804-7 «Про Порядок загальноросійського голосування з питання схвалення змін до Конституції Російської Федерації» (далі — Порядок). Ця постанова разом з законом і деякими іншими, більш технічними постановами визначає процедури проведення голосування і визначення його результатів.
Прийнятий порядок значно відрізняється від порядку проведення виборів і референдумів та не містить багатьох гарантій встановлення дійсної волі виборців і гарантій громадського контролю. Ось в чому його відмінності від принципів і вимог, встановлених для російських виборів і референдумів.
Немає прав у членів виборчих комісій
Пункт 23 статті 29 Закону про гарантії виборчих прав встановлює права членів виборчих комісій з правом вирішального і дорадчого голосу. Ці права ширше, ніж права спостерігачів. Зокрема, члени комісії можуть отримувати копії виборчих документів, а також самостійно переконатися в правильності підрахунку голосів. Але в порядок проведення голосування щодо «обнулення» зазначені права не згадуються. Також не зазначено, що члени комісій з правом дорадчого голосу володіють рівними правами з членами комісії з правом вирішального голосу (як у п. 22 ст. 29 Закону про гарантії виборчих прав).
Обмеження можливості призначення спостерігачів
Порядок обмежує коло суб’єктів, які мають право призначати спостерігачів у виборчі комісії. Таким правом на загальноукраїнському голосуванні мають лише громадські палати — полуобщественные-напівдержавні органи, ні в яких інших громадських об’єднань, у тому числі партій і груп громадян, які є противниками прийняття поправок, такого права немає. Порядком не передбачено присутність міжнародних спостерігачів.
Російське виборче законодавство, так само, як і міжнародні виборчі стандарти, не лише встановлює більш широке коло суб’єктів призначення національних спостерігачів (п. 4 ст. 30 Закону про гарантії виборчих прав, ч. 3 ст. 34 Закону про референдум), але й визначає, що «присутність міжнародних спостерігачів сприяє відкритості та гласності виборів, дотримання міжнародних зобов’язань держав» (ч. 1 ст. 15 Кишинівської конвенції, ч. 8 Копенгагенського документа).
Немає правил агітації
Порядком не встановлено правила проведення агітації з питання, що виноситься на голосування. Це один з найбільш істотних недоліків Порядку, який не дозволить виявити дійсну волю громадян щодо питання, що виноситься на голосування. Можливість вільного висловлення думки щодо суспільно значущих питань зафіксована не тільки міжнародними стандартами (ч. 7.7 Копенгагенського документа, ч. 5 ст. 9 Кишинівської конвенції), але і Конституцією (ст. 29). Агітація є невід’ємною частиною виборів (глава 7 Закону про гарантії виборчих прав) і референдуму (глава 8 Закону про референдум). Неможливість проведення агітації з питання голосування робить результат голосування нікчемним.
Неможливість проведення агітації з питання голосування робить результат голосування нікчемним
Виборче законодавство Росії — так само, як і міжнародні виборчі стандарти — містить заборони на участь державних і муніципальних органів, так само, як і їх представників в агітації (п. 7 ст. 48 Закону про гарантії виборчих прав, ч. 5 ст. 60 Закону про референдум). Копенгагенський документ висловлює цю заборону дуже виразно: «держави… забезпечують, щоб закон і державна політика допускали проведення політичних кампаній в атмосфері свободи і чесності, в якій ніякі адміністративні дії, насильство або залякування не утримували б партії та кандидатів від вільного викладу своїх поглядів і оцінок».
Відсутність регламентації агітації вже призвело до того, що державні органи, включаючи виборчі комісії, почали проводити агітацію, використовуючи для цього громадські ресурси.
Можливість махінацій при віддаленому і достроковому голосуванні
Порядок передбачає можливість голосування за місцем перебування громадянина (технологія «мобільний виборець»). Однак, на відміну від виборів (див., наприклад, Постанова ЦВК РФ № 161/1316-7 від 06.06.2018), Порядок не забезпечує прозорість цієї технології при загальноукраїнському голосуванні, не гарантує неможливість зловживань при такому голосуванні.
Порядком передбачено дистанційне електронне голосування, але немає ніяких юридичних гарантій громадського контролю такого голосування. Це суперечить принципу відкритості та гласності проведення російських виборів і референдумів (п. 5 ст. 3 Закону про гарантії виборчих прав і ч. 1 ст. 11 Закону про референдум).
Порядок передбачає не передбачений у російському виборчому законодавстві вид голосування — дострокове голосування за межами приміщення для голосування. Таке голосування відкриває широкі можливості для порушення принципу свободи та добровільності голосування (п. 3 ст. 3 Закону про гарантії виборчих прав, ч. 5 ст. 2 Закону про референдум, ст. 8 Кишинівської конвенції), а також для фальсифікації результатів голосування. Небезпека фальсифікації результатів при такому вигляді голосування посилюється винятком з протоколу дільничної комісії про підсумки голосування рядків про кількість громадян, що проголосували достроково і за межами приміщення для голосування.
Порядком передбачено новий, не передбачений законом про гарантії виборчих прав і Законом про референдум, вид голосування — дострокове голосування в населених пунктах та інших місцях, де відсутні приміщення для голосування, і тих, транспортне сполучення з якими ускладнене.
Прийнятий порядок не ліквідував наявні прогалини російського виборчого законодавства — наприклад, практичну можливість багаторазового голосування осіб, які не мають місця проживання на території Росії, і громадян, що перебувають за кордоном.
Спостерігачів буде легко вигнати
Порядком, на відміну від закону про гарантії виборчих прав (п. 12 ст. 64), не передбачені умови видалення з приміщення для голосування спостерігачів та інших осіб. До введення вимоги про те, що видалення спостерігача можливо тільки на підставі судового рішення, практика видалення спостерігачів була поширеною.
Небезпека махінацій з бюлетенями
Передбачена порядком форма протоколу дільничної комісії про підсумки голосування не містить важливих даних — кількість бюлетенів, отриманих дільничною комісією від вищестоящої комісії, число погашених бюлетенів, кількість виборців, що проголосували достроково, число виборців, які проголосували за межами приміщення для голосування. Всі ці дані передбачені в протоколі дільничної комісії законом про гарантії виборчих прав (п. 2 ст. 67) і Законом про референдум (ч. 2 ст. 76). Протоколи дільничних виборчих комісій публікуються; дані цих протоколів містять важливу інформацію про правильність проведення виборів і референдумів.
Прийнятий порядок не дозволить зробити важливі оцінки якості підрахунку голосів, зокрема, перевірити правильність використання бюлетенів, оскільки він не дає можливості перевірити головне контрольне співвідношення — баланс бюлетенів, так само, як і деякі інші важливі контрольні співвідношення (п. 22 ст. 68 Закону про гарантії виборчих прав і ч. 21 ст. 77 Закону про референдум).