У вівторок, 28 квітня, Володимир Путін провів чергову нараду з губернаторами, присвячену карантину та боротьбі з пандемією коронавіруса. Керівник Центру політико-географічних досліджень Микола Петров пояснює, чому експеримент з раптовою федералізацією на час епідемії провалився і як Путін намагається піти від відповідальності, сховавшись у своєму «акваріумі» і керуючи країною за телезв’язку.
Путін почав своє правління з посилення контролю за регіонами. Його перший масштабний проект, так звана федеральна реформа, став початком демонтажу федералізму, який в 90-е роки в Росії худо-бідно розвивався, але не встиг достатньо зміцнитися. Протягом усього свого президентства Путін цілеспрямовано демонтував самостійне місцеве самоврядування. Замість цього була вибудувана система управління з єдиного центру з жорстко субординованими ведомственно-корпоративними вертикалями і ослабленим горизонтальним взаємодією. Регіональні лідери, як і представництво регіональних інтересів в центрі, виявилися істотно ослаблені, а з прийняттям у 2004 році «Бесланского пакету» їх і зовсім стали призначати в Кремлі. Центр забирав у регіонів нравящиеся йому повноваження і крок за кроком позбавляв самостійності у фінансовій сфері. Ті гроші, що Москва зараз переводить в регіони, дозволено витрачати лише на чітко визначені потреби і під жорстким фінансовим контролем з боку центру.
Крім вимірювання інституційного, є ще вимірювання персональне. За останні кілька років Кремль радикально і найчастіше досить жорстко, з посадками, оновив губернаторський корпус практично на три чверті. Главами регіонів у багатьох випадках були призначені молоді бюрократи-кар’єристи з різних міністерств і відомств, включаючи особистих охоронців і дорученців президента. При цьому передбачалося, що регіони — це просто територіальні підрозділи гігантської корпорації, і що менеджери, які стоять на чолі таких підрозділів, взаємозамінні. Ця модель, в рамках якої управлінець, «поставлений на регіон», розглядалося як технічне ланка, гвинтик великої машини, з самого початку була дуже неефективною. Втім, в мирний час це було не особливо помітно.
Зараз, в розпал потрійного кризи — епідемії, обвалу економіки і політичної трансформації, — країна опинилася фактично в ситуації воєнного часу, коли від губернаторів потрібно бути лідерами регіонів, а не просто передавальними ланками. А когорта нових призначенців до цього абсолютно нездатна — їх не під це відбирали. Це люди в більшості своїй чужі для регіонів, куди їх направили. Так і сидять на своїх посадах вони зовсім недавно. До коронавіруса багато з них їздили туди, в кращому випадку, на робочий тиждень — як говорили раніше, вахтовиками. Вони в принципі нездатні ні самостійно приймати рішення в ситуації, коли від них цього чекають, ні мобілізувати місцеву еліту на їх виконання. Вони керуються не інтересами регіону, а прагненням найкращим чином проявити себе в очах Кремля і швидше перейти на наступний щабель кар’єрних сходів.
Від губернаторів раптово зажадали бути лідерами регіонів, а нові призначенці до цього абсолютно нездатні
Більш того, консолідація регіональної еліти у багатьох випадках сьогодні просто неможлива, оскільки Кремль багато років цілеспрямовано докладав зусиль, щоб придушити навіть натяк на персональну та інституційну самостійність, розділити еліти на федералів і власне регіоналів, застосовуючи жорсткі репресії щодо останніх. У Росії майже не залишилося мерів столичних міст, які б обиралися громадянами, були б авторитетними фігурами і могли б очолити необхідну зараз роботу. Вкрай мало сильних і дієздатних фігур і серед спікерів законодавчих зборів. А сьогоднішні губернатори — це представники центру в регіоні, а не навпаки, як раніше. Їх поставили, щоб вони чітко ретранслювали вниз команди, одержувані з Москви.
Сьогодні несподівано ці губернатори-транслятори отримали зовсім іншу вступ — «руліть самі». Їм підкинули грошей і дали команду за будь-яку ціну гроші освоїти, розгорнути певний Москвою кількість ліжок, забезпечити ШВЛ і ЗІЗ, не допустити паніки. І вони намагаються зробити це все, про що під камери бадьоро рапортують президенту. Тільки з кризовою ситуацією, коли на них впала важка відповідальність за життя людей, вони не в змозі впоратися.
Картина у своїй перспективі відкривається жахлива. Уряд начебто активно діє, приймаючи в цілому потрібні, хоча і навряд чи достатні заходи. Але зовсім недавно сформований кабінет міністрів, в якому до цих пір йдуть призначення на посади рівня заступника міністра, не в змозі працювати в повній мірі ефективно. Здається, що у прем’єра Михайла Мішустіна або у керівника оперативного штабу Тетяни Голікової є всі важелі для управління країною в кризу. Але вони намагаються керувати автомобілем, в якому погано або зовсім не працює коробка передач — кермо крутиться, а далі нічого не відбувається. Тому, з одного боку, гроші, які виділяються на підтримку економіки і регіонів в кризу, явно недостатні, з іншого — уряд весь час нарікає на те, що вони не освоюються.
Путін же сховався. Він злякався, засів у своєму «акваріумі» і робить вигляд, що керує країною. Ті селекторні наради, які він звідти проводить, — абсолютно бутафорська річ. Це пропагандистський трюк, коли десять губернаторів по черзі повторюють одне і те ж: велике спасибі уряду і особисто Володимиру Володимировичу Путіну, гроші отримали, лікарні розгортаємо, до 28 квітня (дата, яку призначив Росспоживнагляд) вийдемо на проектну потужність.
Путін злякався, засів у своєму «акваріумі» і робить вигляд, що керує країною
З півтора десятка глав регіонів, які виступили на двох нарадах у Путіна, тільки один спробував серйозно обговорити проблеми свого регіону, а не виставити себе в кращому світлі. Це володимирський губернатор, член ЛДПР Володимир Сипягін. Його обрали в 2018 році всупереч бажанню Кремля, і, мабуть, перший заступник керівника Адміністрації президента Сергій Кирієнко так і не зміг видресирувати його настільки, щоб той говорив правильні речі. За словами Сипягина, «у Володимирській області кількість лікарів-інфекціоністів становить 28% від потреби, лікарів-реаніматологів — 53%, лікарів-пульмонологів — 24%». Крім того, лікарям не вистачає досвіду роботи, засобів захисту і важливих лікарських препаратів. І тут, коли Путін зіткнувся з реальною проблемою, він не зміг нічого сказати по суті. «Ви потім там і сидите і працюєте, щоб долати всі труднощі і об’єктивного, і суб’єктивного характеру», — єдине, що міг порадити президент.
Сьогодні на одному полюсі вкрай нечисленні губернатори з досвідом участі в публічній політиці, чи то Сергій Собянін або той же Володимир Сипягін, що дозволяють собі жорстко оцінювати ситуацію і демонструють турботу про громадян. А на іншому — ті, хто в словах Путіна, що в боротьбі з епідемією не варто забувати про інтереси економіки, прочитали заклик ставити останню в главу кута. Вже з 10 квітня вони поспішили значно пом’якшити карантинні заходи і дозволити роботу багатьох підприємств. І не випадково серед останніх двоє з трьох — путінські генерали-порученцем, губернатори Тульської і Ярославської областей Олексій Дюмін і Дмитро Миронов.
Недавні індивідуальні зустрічі Путіна з главами чотирьох регіонів і зовсім виглядають як дитячий садок. Путін запитує губернаторів про проблеми, і коли вони звертаються до нього з проханням, каже: зачекайте, я подзвоню. І він дійсно дзвонить: міністра фінансів Антона Сілуанова, міністра транспорту Євгена Дітріха або міністра оборони Сергія Шойгу і каже: у мене тут губернатор, треба вирішити проблему. Для чого потрібно це шоу? Це демонстрація того, що влада пильнує і все робить та що Путін — головне сполучна ланка між губернаторами, керівниками відомств. Він дає гроші і розпорядження. Але цей же спектакль оголює стиль управління країною. Це зовсім не «рефедерализация», про яку сьогодні говорять деякі експерти. Це відхід лідера, а з його вини і федеральної виконавчої влади — від відповідальності за керівництво країною, тобто від забезпечення того, щоб всі заходи, потрібні для боротьби з пандемією, працювали і приносили ефект.
Те, що робить Путін, — це не «рефедерализация», а відхід лідера від відповідальності за керівництво країною
Сьогоднішня ситуація — це колосальний тест всієї системи управління на здатність ефективно працювати в кризу. І тут мимоволі виникає кілька історичних паралелей. Сталін перед війною поміняв всю військово-політичну еліту, пересажав і розстрілявши стару. Але тоді система ціною колосальних втрат, особливо в перший час війни, все-таки вижила на терпінні і подвиг народу, а в армії і в тилу сформувалася нова дієздатна еліта. Вірус, однак, — це не той ворог, з яким можна впоратися терпінням і подвигами.
Зовсім інший краш-тест в 1998 році проходила єльцинська система. Тоді в результаті економічної кризи звалилося довіру до Єльцина і уряду. Але і при недієздатності президента і уряду система не покотилася під укіс, тому що випала з рук Москви влада підхопили дієздатні регіональні еліти, бо був сильний Рада Федерації, де сиділи всі глави регіонів і спікери законодавчих зборів. При цьому главами регіонів були публічні політики калібру Мінтімера Шаймієва або Юрія Лужкова, які пройшли спочатку радянської, а потім і постсовесткую школу державного управління, коли вони самі командували регіонами — фактично самостійними країнами. Ці глави регіонів проходили через горнило виборів і вміли брати на себе відповідальність. Вони розуміли, як розмовляти з людьми, могли повести їх за собою, тримати в кулаці і консолідувати регіональну політичну еліту. Так, тоді ще було далеко до зрілого федералізму, але на регіональному рівні країною керували абсолютно самостійні і сильні лідери, які були здатні в кризовій ситуації повністю взяти на себе важелі управління. Сьогодні таких людей у нас три-чотири на всю країну.
Не випадково зараз на загальному тлі виділяються мер Москви Сергій Собянін і глава Чечні Рамзан Кадиров, які, як до них не ставитися, беруть на себе відповідальність і демонструють самостійність. В очах суспільства вони по своїй ефективності явно заступають Путіна. Робоча група Собяніна, який змушений на рівні Москви приймати всі необхідні рішення і взяв на себе повноту відповідальності, показала себе досить ефективною. З тією, однак, поправкою, що московська модель багато в чому не може бути застосована до інших регіонів через відсутність у них необхідних ресурсів.
Зауважу, що Собянін опинився зараз на увазі неспроста. Він займає свій пост мера вже десять років, а до цього керував Тюменської областю, перемагав на конкурентних виборах. І, цілком можливо, десь на місцях є і якісь інші сильні самостійні лідери, про яких ми поки не чуємо.
По ідеї, зараз головним завданням всієї системи повинна була стати боротьба з кризою. Але окремі частини державної машини продовжують працювати за тими ж програмами, які були задані їм раніше. Тривають посадки регіональної еліти: в Пермі, Кірові, Кургані та інших місцях. Незбагненно, але в нинішній ситуації Слідчий комітет розкручує друга справа на вже посадженого на тринадцять років колишнього губернатора Сахаліну Олександра Хорошавіна.
У тваринному світі в такій ситуації відбувається «водяне перемир’я». Але не в Росії. Одні, начебто Сєчіна, як завжди, гребуть під себе. Інші садять, як завжди. Треті, як завжди, зайняті пропагандою. І на цьому тлі складається враження, що так званий Великий президент, який за новим поправкам до Конституції отримав всі можливі повноваження, раптом зник. Немає ні самого Путіна, ні його адміністрації, ні Рнбо, ні МНС, ні Міноборони. Ці могутні відомства, які всі останні роки отримували величезні грошові вливання, сьогодні «вирішують питання» виключно у своїх корпоративних або особистих інтересах.
Від свого параноїдального прагнення провести військовий парад 9 травня Кремль відмовився занадто пізно — коли 15 тисяч людей приїхали з різних місць, помарширували разом, а потім повезли цей вірус додому. Однак Кремль як і раніше не готовий відмовитися від ідеї голосування з приводу оновленої Конституції, обговорюється можливість проведення голосування в червні або липні. Зрозуміло, звідки поспіх: чим далі — тим менше у громадян на тлі довготривалого погіршення ситуації буде залишатися бажання грати в ці політичні ігри. Можливо, до середини літа епідемія піде на спад. Але голосування же треба організувати, а, значить, регіональні влади замість того, щоб займатися епідемією, повинні направляти свої мізерні ресурси зовсім в іншу сторону.
Експерти вже не перший рік говорять про те, що наша система управління вкрай неефективна і стає все менш ефективною. Але тільки зараз вона зіткнулася з дуже серйозною кризою, невыдуманным і неинспирированным їй самій. Сьогодні практично нежиттєздатна російська система державного управління проходить через величезні випробування, посилюються не до часу затіяними політичними трансформаціями. Путін ніби намагався пролізти через щілину в паркані і застряг: голова з одного боку, ноги з іншого. Процес інституційних змін виявився незавершеним, і поки не видно, як система може вийти з глухого кута. Вона або повинна переродитися, але вже без Путіна, або залишитися з ним і розвалитися.
Система або повинна переродитися, але вже без Путіна, або залишитися з ним і розвалитися
У затіяв обнулення президентських термінів Путіна відбулося обнулення всього: забуті всі його досягнення в минулому, він знову повинен починати з нуля. Він опинився в ситуації, що нагадує 1999 рік, тільки в ролі сторони, що програла. Тоді Євген Примаков виступив з масштабною програмою економічних перетворень, але після вибухів будинків людям виявилося зовсім не до цього — порядок радикально змінилася. І як колись вибухи обнулили Примакова, так сьогодні коронавірус обнулив Путіна і все, що за ним стояло. Якщо він хоче правити до 2024 року, і тим більше після, йому треба довести, що він здатний це робити. Але замість того, щоб побачити сильного, гідного довіри лідера, країна спостерігає на екранах телевізорів безпорадні хитрощі і звернення до народу, що демонструють недостатню адекватність не тільки Путіна, але і всієї його команди.
Путінське Новоогарево перетворилося в фігуральний Форос, і замість того, щоб сховатися там на час, коли приймаються і реалізуються малопопулярні рішення, а потім тріумфально повернутися, він вже на шляху в політичне небуття.