Сьогодні міністр економічного розвитку Максим Решетніков заявив, що обсяг держпідтримки громадян і бізнесу в умовах поширення коронавіруса перевищив 3 трлн рублів. Заходи підтримки були озвучені ще в путінському виступі 11 травня, у тому числі вони включають значне зниження податків для малих і середніх підприємств із списку постраждалих галузей. Всі їх фіскальні платежі в другому кварталі поточного року пропонується списати. Єдине виключення — ПДВ. І це дуже показово. ПДВ — податок повністю зараховується до федерального бюджету. А ось податки на прибуток і майно організацій, акцизи, платежі за спрощеною системою оподаткування — всі вони частково або повністю йдуть в регіони. Таким чином, співвідношення фінансових ресурсів між центром та регіонами знову зміниться на користь центру. Місцеві влади стануть ще більш залежні від дотацій та трансфертів з Москви.
Хто платить, той і замовляє
Субсидування регіонів з центру йде випереджаючими темпами, згідно зі звітом про виконання федерального бюджету за січень—квітень, за чотири місяці річний план з сумарним витратам був виконаний на 31,5%, а по міжбюджетним трансфертам — на 42,6%, іншими словами, поступаючись в цьому відношенні тільки розділу «охорона Здоров’я».
Частка річних витрат федерального бюджету на 2020 рік, профінансована в січні-квітні
Запитаємо: а хіба це погано? Федеральні влади допомагають регіонам, яким не вистачає власних доходів і які тепер самі вирішують, наскільки жорсткими мають бути карантинні заходи, і, можливо, у ряді випадків змушені вибирати між захистом від вірусу і фінансово-економічною стабільністю. Відповідь на питання залежить від того, з чим порівнювати. Це непогано, якщо порівнювати з варіантом, коли розподіл податків між рівнями влади така ж, як зараз, але трансфертів і дотацій немає. І це погано, якщо тримати в голові, що стовідсоткове зосередження ПДВ та нафтогазової ренти у федеральному бюджеті — не вічний закон природи, а лише політичне рішення, у якого є альтернативи.
Нафтогазові доходи, за законом про федеральному бюджеті на 2020 рік, повинні скласти 7,5 трлн рублів. До них відносяться ПВКК і експортні мита на нафту і газ, а також експортні мита на нафтопродукти і пара дрібних дохідних статей. Їх внесок у дохідну бюджету — 38%. А у видатковій частині важливим розділом є міжбюджетні трансферти — кошти, які передаються до регіональних бюджетів. Їх сукупний розмір 1 трлн рублів в рік.
Можливо, було б правильніше, якби регіони не отримували гроші від центру, а, навпаки, спочатку забирали ці нафтогазові 7,5 трлн собі, ділили їх пропорційно населенню і потім 6,5 трлн на якихось умовах передавали федеральному уряду? Або навіть не передавали, а залишили собі, взявши і відповідні видаткові повноваження? А може бути, взагалі відмовилися б фінансувати якісь напрямки державної діяльності, передавши їх приватної ініціативи?
Те ж саме відноситься і до ПДВ. Зараз цей податок єдиний, складний, федеральний і зі ставкою 20%. Не раз, однак, висувалися пропозиції повністю або частково замінити його більш простими регіональними податками з обороту зі ставкою нижче. Це нормальна практика багатьох федеративних держав — США, Австралії, Канади. Децентралізація бюджетної системи для Росії дуже важлива, тому що без неї не можна усунути один з найважливіших вад нашого державного ладу. Адже поки гроші лунають з центру на місця, зверху вниз, і відповідальність буде не у влади перед підданими, а навпаки.
Поки гроші лунають зверху вниз, відповідальність буде не у влади перед громадянами, а навпаки
Історично в кожній розвиненій країні парламент був місцем, де уряд просить гроші у обраних представників нації. У Росії ж, навпаки, народні обранці просять гроші в уряду. Цей парадокс коментатори відзначали ще в 1990-ті роки. З тих пір все лише погіршилося.
Іноді кажуть, що ситуація не стане з голови на ноги, поки в Росії немає високого прибуткового податку, який обов’язковий для всіх і сплачується громадянами безпосередньо, а не через агента в особі роботодавця. Однак у США до прийняття в 1913 році Шістнадцятої поправки до Конституції такий податок взагалі був заборонений. Та й сьогодні середня американська сім’я платить прибутковий податок за ставкою не більше 13-14%. Тим не менш і поділ влади, та їх підзвітність виборцям, і реальна автономія штатів практикуються у американців ще з XVIII століття.
Так що не в цьому справа. Скоріше вже корінь зла в тому, що більшість російських виборців не знають і знати не хочуть ні розміру нафтогазової ренти, ні інших ключових параметрів бюджету, ні в яких межах вони можуть змінюватися. Проте серйозну роль грає і небажання верхів відповідати перед нижчестоящими, їх прагнення брати участь у бюджетному процесі в ролі могутнього розподільника, а не прохача.
Улюблене дітище
Однак можна запитати: чому саме ПДВ, а не ПДФО або податок на прибуток став винятковим надбанням федерального бюджету? Чому саме його зробили основою основ фіскальної політики? Адже виняткова роль ПДВ виявлялася і раніше. Відомо, що на початку нульових років максимальну ставку прибуткового податку знизили з 40% до 13%, а податку на прибуток організацій спочатку з 35% до 24% і потім до 20%. А от ставка ПДВ була знижена лише з 20% до 18%. І, на відміну від інших податків, потім її повернули до колишнього рівня.
Мінфінівські фахівці цінують доходи від ПДВ за те, що ті не зникають, коли дешевшає нафта. Під час циклічних спадів вони не стискаються так, як податок на прибуток організацій. ПДВ можна збирати без метушні з домогосподарствами. Пересічні громадяни погано розуміють, що це таке, і ніколи не будуть скаржитися, що вона надто високий.
З 1 січня ставку ПДВ підняли з 18% до 20%, і в недавньому інтерв’ю міністр фінансів не висловив з цього приводу ніякого жалю. Можливо, каже він, треба було більш наполегливо домагатися, щоб одночасно знизили ставки страхових внесків, але правильність самого підвищення ПДВ сумнівів не викликає.
Не раз помітні фігури в російському уряді, наприклад Михайло Фрадков і Аркадій Дворкович, пропонували знизити ставку ПДВ до 13% або хоча б до 15%. Але міністри фінансів Олексій Кудрін і Антон Силуанов вставали проти цього стіною. Силуанов в березні 2017 року навіть пропонував підняти ставку улюбленого податку до 22%. Кудрін ж, переставши бути міністром, ймовірно, трохи охолов до основоположного фіскального інструменту і в 2018 році висловлювався проти підвищення ставки, яке тоді затівалося.
Числа 18 і 20 у чому символічні. З початку 1993 по кінець 2003 року в Росії діяла ставка ПДВ 20%, і це було дуже важкий час для російського бюджету. З початку 2004 по кінець 2018 року ставка становила 18%, і час для бюджету було хороше. А тепер знову 20% — і знову важкі часи.
Протипоказаний всій економіці
ПДВ дуже шкідливий для економіки податок. Недарма його немає в США, а до 1954 року не було ні в одній країні світу. В Японії ПДВ був введений тільки в 1989 році, і до 2013 його ставка дорівнювала всього 5%. Чи варто говорити, що період японського економічного дива був як раз до 1989 року, а 1990-ті стали для Японії втраченим десятиліттям. Країни Західної Європи, у яких Росія і багато інших перейняли ПДВ, ввели його в основному в 1960-е і 1970-є. І якщо до 1970-х їх економіка зростала швидше, ніж світова, то потім стало навпаки. Канада жила без ПДВ до 1991 року, Австралія — до 2000 року. Світовий досвід показує, що розвиваються, та розвинуті країни цілком можуть без нього обходитися.
Світовий досвід показує, що розвиваються, та розвинуті країни цілком можуть обходитися без ПДВ
Там, де є ПДВ, відбувається подвійне оподаткування одних і тих же доходів: спочатку ми віддаємо 13% заробітку у вигляді ПДФО, а потім ще платити на 20% більше за будь-яку покупку. ПДВ створює велике навантаження на бухгалтерію платника податків, бо правила, за якими він стягується, дуже складні. У Податковому кодексі їм присвячено 39 статей, і лише одна з них — стаття 149 «Операції, що не підлягають оподаткуванню (звільняються від оподаткування)» — займає близько 20 сторінок. Цей масив правил до того ж ще постійно змінюється: в 2019 році було прийнято 33 федеральних закону, коригувальних текст Податкового кодексу, в 2020-му вже 7 таких законів (і один з цих семи зачіпає ПДВ). Є навіть спеціальний журнал «ПДВ: проблеми і рішення», і кожен місяць в ньому набирається 80 сторінок нового матеріалу.
У податку на додану вартість є власна преса
Більш того, кількість часу, який платникам доводиться витрачати на оформлення документів по ПДВ, в різних галузях різний. Таким чином, цей податок створює дискримінацію та перекоси в економічній структурі. Масштаб цих спотворень навіть оцінити важко.
Малі підприємства, які офіційно можуть не платити ПДВ, все одно від нього страждають, тому що великі відмовляються робити у них закупівлі — їм потрібен «вхідний ПДВ», щоб зменшити власні податкові зобов’язання. Нарешті, складні правила «відшкодування ПДВ» часом породжують просто кримінальні історії: досить згадати, що саме за увагу до цих сюжетів був замучений 2009 році Сергій Магнітський. Напевно, при швейцарському рівні правової і бюрократичної культури справляння ПДВ може відбуватися без подібних епізодів, але не при сучасному російському.
Саме за увагу до схем відшкодування ПДВ у 2009 році був замучений Сергій Магнітський
Ходіння в циклі і по колу
Надходження від ПДВ менше, ніж від інших податків, схильні коливанням в ході економічного циклу. І це теж швидше їх недолік, ніж гідність. Адже уряду зовсім не обов’язково мати щороку однакові доходи. Рівномірними повинні бути його витрати, а доходи можуть коливатися разом з обсягом випуску в економіці. І тоді в періоди економічного підйому в бюджету буде профіцит, під час спаду — дефіцит, а у довгостроковому періоді — баланс. А от з точки зору платника податків все виглядає інакше. Для нього «нецикличные» непрямі податки, такі як ПДВ і акцизи, означають, що їх треба платити, навіть якщо прибутку немає. Податкове навантаження у важкі моменти може підскочити і перевищити 100% чистого доходу. І це, звичайно, неправильно — від податкового навантаження потрібно, щоб вона була постійною і помірною.
Справжня серйозна причина, по якій податківці так люблять ПДВ, полягає в тому, що звичайний податок з продажів за такою ставкою збирати б не вийшло. Але розумний висновок звідси не в тому, що ПДВ гарний, особливо для Росії, а в тому, що не повинно бути таких ставок. Тому в перспективі слід не тільки замінити ПДВ податком з продажів, але і зменшити його ставку хоча б до 10%, а також передати доходи від нього регіонам. Якщо у нас скарбниця для громадян, а не громадяни для скарбниці, то, відповідно, і в ролі прохача грошей повинно виступати не подопечное «населення» і пасущие його низові начальники, а, навпаки, центральне фінансове відомство.
Таким чином, навіть в антикризових заходах по зниженню податкового тягаря відображаються давні шкідливі звички, вкорінені в російській фіскальній практиці. Надмірна централізація бюджету перешкоджає розвитку парламентських і федеративних відносин. Вона закріплює звичай, коли можновладці не звітують перед підданими, а питають з них. А недоторканний податок на додану вартість пригнічує економіку не тільки прямим тягарем, але і витратною процедурою стягнення, а також створює ґрунт для зловживань. Напевно, в умовах кризи швидко виправити ці недоліки можна, але принаймні їх треба усвідомлювати.